مجموعه حاضر، سومین مجلد از «سری گزارشهای حکمرانی شواهدمحور برای محرومیتزدایی» است که با حمایت و راهبری سازمان برنامه و بودجه کشور تدوین شده است. این گزارش به آسیبشناسی سیاستهای محرومیتزدایی در کشور، و ابزارهای بودجهای و ساختارهای اجرایی موجود میپردازد و در ادامه سامانهها و تلاشها برای سنجش فقر کشور را احصاء میکند. در نهایت، با تکیه بر ادبیات علمی و درسآموختههای تجارب داخلی و بینالمللی، راهکارهای اجتماعی پنجگانهای با رویکردی جامعنگر و پایدار برای تحول در مسیر محرومیتزدایی کشور پیشنهاد میشود.
پنج دهه سرمایهگذاری در توسعه زیرساختها و تخصیص منابع
محرومیتزدایی و توزیع عادلانه منابع حمایتی، مأموریتی بنیادین در نظام جمهوری اسلامی ایران است که در اصل ۴۸ قانون اساسی ریشه دارد. در این خصوص، دستاوردهای زیرساختی چشمگیری در پنج دهه اخیر به دست آمده است: دسترسی به برق به نزدیک به ۱۰۰٪، گاز لولهکشی به ۸۱٪ و آب لولهکشی به ۹۶.۵٪ رسیده است. جزئیات این دستاوردها در قالب رکن دوم شاخص جامع محرومیت (خدمات عمومی) در جلد اول (وضعیت کشور) و جلد دوم (وضعیت استانها و شهرستانها) از سری گزارشهای پیشرو ارائه شده است.
سالانه منابع مالی کلانی در کشور با هدف محرومیتزدایی از مناطق کمتربرخوردار و اقشار آسیبپذیر جامعه تخصیص مییابد که طیف وسیعی از ابزارهای سیاستی (از جمله تخصیصهای مستقیم بودجهای، معافیتها و تخصیصهای مالیاتی و تسهیلات تجاری و اشتغالزایی) را شامل میشود.
افزون بر این اعتبارات دولتی، نهادهای عمومی غیردولتی و سازمانهای مردمی نظیر بنیادها و خیریهها نیز سالانه منابع هنگفتی را به این حوزه اختصاص میدهند. با این وجود، بهرغم این حجم عظیم از هزینهکردها، همچنان دستیابی به الگویی پایدار، جامع، عادلانه و شواهدمحور برای محرومیتزدایی محقق نشده است.
تحلیل تاریخی و چالشهای کنونی محرومیتزدایی
از منظر تاریخی، تحلیل سیاستگذاریهای رفاهی و محرومیتزدایی در پنج دهه اخیر سه چرخش بنیادین و پارادایمی را آشکار میسازد: نخست، گذار از «توسعه زیرساختی منطقهای» به «پرداخت نقدی فراگیر»؛ دوم، تقلیل مفهوم «توانمندسازی» به «وام اشتغال»؛ و سوم، گذار از «هدفمندسازی» به «فراگیرسازی مجدد یارانهها». این تحولات سیاستگذاری، بیشتر، اهدافی کوتاهمدت همانند تسکین فشارهای معیشتی داشتهاند و از منظر پایداری و جامعالاطراف بودن محرومیتزدایی دچار ضعف بودهاند.
این ضعفهای تاریخی در سیاستگذاری منجر به شکلگیری چالشهای عمیق ساختاری در نظام محرومیتزدایی شده است که میتوان آنها را در سه محور ذیل تحلیل کرد:
۱) ضعف در دادهمحور و شواهدمحور بودن؛ نظیر فقدان پایگاه داده متمرکز، گسست در نظام شناسایی محرومان و ضعف در ارزیابی اثربخشی حمایتها.
۲) ضعف در برنامهریزی عملیاتی؛ نظیر ناکارآمدی در چرخه بودجه، انجماد فهرست آمایش مناطق محروم و زنجیره طولانی انتقال حمایت که اطمینان از اصابت منابع به ذینفع نهایی را کاهش میدهد.
۳) فقدان نظریه تغییر و الگوی محرومیتزدایی اجتماعمحور، یکپارچه، چندبعدی و ساختارمند؛ نظیر نبود چارچوب مشخص برای گذار از «حمایت معیشتی» به «توانمندسازی پایدار»، فقدان الگوی منسجم برای پوشش ابعاد پنجگانه «شاخص جامع محرومیت» (CDI) و فقدان طراحی مرحلهبندیشده خروج از فقر خانوارهای محروم. در واقع منابع عظیمی به صورت یارانه، ردیفهای بودجهای متعدد و برنامههای حمایتی هزینه میشود، اما شواهد معتبری از کاهش پایدار محرومیت وجود ندارد.
علاوه بر مسائل فوق، نتایج حاصل از سنجش (در مجلدهای اول و دوم) نشان میدهد که برای خروج از این بنبست، اولویتهای سیاستی محرومیتزدایی باید بازتعریف شده و روی ساختار بازار کار، عاملیت فردی، تغذیه، فقر درآمدی و نابرابری ساختاری متمرکز گردد؛ بهگونهای که توجه همزمان به اشتغال و عاملیت فردی، بتواند موتور محرک بهبود وضعیت معیشتی و کاهش فقر درآمدی باشد.
راهکارهای پیشنهادی اجتماعمحور و پایدار محرومیتزدایی
در این گزارش، برای تحقق حکمرانی پایدار، شواهدمحور و اجتماعمحور محرومیتزدایی، پنج راهکار عملیاتی بر پایه تجارب داخلی و بینالمللی پیشنهاد شده است:
1) «برنامههای پرداخت نقدی مشروط» با محوریت مهارتآموزی و اشتغال فعال
2) «برنامههای کار عمومی» با هدف اتصال به بازار کار و توانمندسازی
3) «برنامههای تسهیل بازار فروش» از طریق سازماندهی اجتماعی و توسعه برند محلی
4) «برنامههای انتقال دانش و فناوری» مبتنی بر بومیسازی دانش و اعتمادسازی اجتماعی
5) «برنامههای تأمین مالی اشتغال جمعی» مبتنی بر مدیریت جریان نقدینگی و تأمین مالی زنجیره ارزش
هدف اصلی این راهکارها، صرفاً افزودن برنامههای جدید به نظام حمایتی نیست؛ بلکه «تغییر بنیادین» در منطقِ مداخله و رویکردِ سیاستگذاری برای محرومیتزدایی است. این تحول، با تمرکز بر «مداخلاتِ چندبعدی» محقق میشود؛ بدین معنا که طرحها از یک «مدخلِ مشخص» وارد نظام حمایتی شده اما اثرگذاریِ آنها بهصورت زنجیرهای و همزمان، طیف وسیعی از ابعادِ فقر را پوشش میدهد. این مداخلات در مسیرهای از پیش طراحیشده حرکت نموده و بر اساس شاخصهای عملکردی مشخص و قابل سنجش ارزیابی میگردند.
از طرفی مطابق با درسآموختههای جهانی، اجرای ملیِ بدون «پایلوت» این برنامهها بدون توجه به بافتارهای بومی، نوعی آزمایشِ پرهزینه است که ریسک پیامدهای ناخواسته را افزایش میدهد. از این رو، اجرای پایلوت این برنامهها به مثابه ابزار یادگیری سازمانی، فرصتِ بومیسازیِ شواهدمحور راهکارها و کاهش ریسکهای اجتماعی را فراهم میکند.
نکته حائز اهمیت آنکه اجرای این طرحها نیازمند هیچگونه ردیف بودجهای یا تسهیلات جدیدی نیست و صرفاً با «بازتخصیصِ هوشمندانه منابع موجود» قابل تحقق است. این جابهجایی در تخصیص منابع، افزایش بازدهی هزینههای جاری را بدون نیاز به افزایش اعتبارات تضمین مینماید.
