گزارش «شاخص جامع محرومیت (CDI) در ایران»، ماهیت چندوجهی و چندسطحی فقر و محرومیت را منطبق بر ادبیات علمی نوین بررسی نموده و برای نخستین بار به سنجش جامع آن در ایران میپردازد. مجلد پیش رو به عنوان اولین گزارش از سری گزارشهای «حکمرانی شواهدمحور محرومیتزدایی»، ضمن تبیین چارچوب مفهومی و روششناختی این شاخص و واکاوی وضعیت ملی محرومیت، گلوگاههای اصلی فقر را شناسایی میکند تا در نهایت زمینهای برای حکمرانی شواهدمحور فراهم آورد. در ادامه، مروری اجمالی بر محتوا و ارکان این مجلد ارائه شده است.
فراز و فرود فقر و محرومیت در ایران
از ابتدای انقلاب اسلامی، برنامههای رفع فقر و محرومیت بهطور جدی در دستور کار کشور قرار گرفت. کاهش سریع شاخصهای نابرابری، کاهش شکاف شهر و روستا، و رشد سریع در شاخصهای زیرساختی و خدمات عمومی (مانند آموزش و سلامت)، از دستاوردهای قابلتوجه کشور در دهههای آغازین بوده که تاکنون نیز استمرار یافته است. با وجود این دستاوردهای غیرقابلانکار، تمرکز برنامههای محرومیتزدایی عمدتاً مبتنی بر خدمات دولتی و زیرساختی از یک سو، و تزریق ارز حاصل از صادرات نفت به اقتصاد، گسترش سریع واردات کالاهای مصرفی، تأمین ارزان انرژی، پرداخت انواع یارانه غیرمشروط و تثبیت ارزش پول ملی از سوی دیگر بوده است.
با وجود کمک شایان این اقدامات به کاهش فقر در ابعاد اقتصادی و زیرساختی، میتوان گفت به جنبههای اجتماعی (نظیر ارتقای کیفی خدمات عمومی) نسبت به گسترش کمی آنها، و تقویت تولیدات مردمپایه و مولد در سراسر کشور نسبت به تولیدات کارخانهای و اشتغال صنعتی، کمتر پرداخته شده است.
سیاستهای اقتصادی مذکور، باعث کاهش روزافزون جذابیت تولید و بخش کشاورزی در روستاها، و افزایش جذابیت زندگی شهرنشینی و اشتغال کارگری شده است؛ امری که به مهاجرت گسترده به حاشیه شهرهای بزرگ، بروز آسیبهای اجتماعی متعاقب آن و شکلگیری گونههای جدیدی از فقر با پایههای اجتماعی منجر شده است. همچنین، کاهش درآمد در شهرهای کوچک و روستاها بر اثر تغییرات ساختاری اقتصاد، همزمان با تبلیغات گسترده سبک زندگی جدید و در نتیجه وابستگی به تولیدات صنعتی، گونهای جدید از فقر را دامنگیر اجتماعات محلی نموده که خود باعث تشدید مهاجرت و خالی شدن این مناطق از جمعیت جوان و مولد شده است.
بررسی پیامدهای این رویکرد نشان میدهد که تمرکز بر ابعاد فیزیکی و مادی محرومیتزدایی، اگرچه دستاوردهای ارزشمندی داشته، اما مواجهه با گونههای پیچیدهترِ فقر، نیازمند توجه مضاعف به ابعاد انسانی، اجتماعی و ساختاری است. ضرورت این بازنگری در سیاستگذاری، با چرخش نظری در سطح جهانی نیز همسو است؛ بهطوری که مطالعات فقر در نیمقرن اخیر و شاخصهای بینالمللی، دامنه موضوعی خود را گسترش داده و تعریف فقر را صرفاً در «کمبود مادی» خلاصه نمیکنند. در نظر گرفتن این جنبههای متنوع انسانی، مسیری را میگشاید تا گونههای مختلف فقر با دقت شناسایی شده و سیاستهایی متناسب با واقعیتهای متکثر و پویای جامعه اتخاذ شود.
ضرورت گذار به نظام سنجش مستمر، جامع و تصمیمیار حکمرانی فقر و محرومیت
با وجود تلاشهای انجامشده در سالهای اخیر برای سنجش فقر و محرومیت در کشور، همچنان چند کاستی مهم در این حوزه مشاهده میشود که موجب شده این سنجشها نتوانند بهطور کامل در خدمت حکمرانی مؤثر قرار گیرند.
با وجود تلاشهای انجامشده برای سنجش فقر در کشور، همچنان چهار کاستی مهم مشاهده میشود که موجب شده این سنجشها نتوانند بهطور کامل در خدمت حکمرانی مؤثر قرار گیرند:
۱) عدم جامعیت: بخش قابلتوجهی از این تلاشها بر حوزههای خاصی (مانند فقر درآمدی یا دسترسی به خدمات عمومی) متمرکز بوده و تصویری جامع از ابعاد متنوع اقتصادی، اجتماعی و انسانی ارائه ندادهاند. همچنین، در بسیاری از این اقدامات، جامعیت لازم از جهت چارچوب دادهها (ترکیب دادههای پیمایشی و ثبتی) مشاهده نمیشود.
۲) فقدان استمرار: در سنجشهای موجود، نظم و پایداری کافی وجود ندارد و بسیاری از مطالعات بهصورت مقطعی و بدون یک چارچوب پایش مستمر تهیه شدهاند؛ در نتیجه امکان رصد روندهای فقر و مقایسهپذیری یافتهها برای تصمیمگیریهای کلان با دشواری مواجه شده است.
۳. عدم اتصال به سیاستگذاری: این سنجشها اغلب به ارزیابی اثربخشی سیاستها متصل نشدهاند؛ به این معنا که کمتر توانستهاند نشان دهند کدام مداخلات در عمل اثربخشتر بودهاند و نیاز به بازنگری دارند. در غیاب چنین پیوندی، ظرفیت سنجش فقر برای یادگیری سیاستی محدود مانده است.
۴. فقدان ریزدانگی و اولویتبندی: بسیاری از سنجشهای موجود نتوانستهاند دقیقاً مشخص کنند که هر منطقه یا اجتماع محلی در کدام بُعد از ابعاد فقر با عقبماندگی بیشتری مواجه است. این نوع سنجش میتواند زمینه حرکت از «توزیع یکسان منابع» به سمت «تخصیص هدفمند» و طراحی نسخههای متناسب با نیاز هر منطقه را فراهم آورد.
بر این اساس، ضرورت دارد نظام سنجش فقر و محرومیت در کشور به سمت الگویی حرکت کند که در عین جامعنگری، از استمرار و قابلیت بهروزرسانی برخوردار باشد، با نظام تصمیمگیری و اجرایی پیوند یابد، امکان ارزیابی اثربخشی سیاستها را فراهم سازد و در نهایت، مبنایی برای مداخلات دقیقتر، عادلانهتر و متناسبتر با واقعیتهای متنوع کشور فراهم آورد.
طراحی شاخص جامع محرومیت (CDI)
نیاز به چنین جایگاه جامعی در موضوع فقر، سنجش فقر براساس آن و ارزیابی برنامههای فقر مبتنی بر آن، یکی از خلأهای جدی نظام برنامهریزی کشور در حوزههای محرومیت زدایی است. بر این اساس، «شاخص ترکیبی جامع محرومیت» (CDI) بر اساس مبانی علمی و با بهرهگیری از شاخصهای بینالمللی، با راهبری سازمان برنامه و بودجه طراحی شد. این شاخص دارای ۵ رکن («نیازهای حیاتی»، «دسترسی به خدمات عمومی»، «اشتغال مولد»، «قابلیت فردی» و «قابلیت ساختاری-اجتماعی»)، ۲۵ معرف، ۷۸ مؤلفه و ۳۲۶ شاخص است. این شاخص با اتکا به منابع دادهای متنوع (دادههای ثبتی و پیمایشی سال ۱۴۰۳) سنجش شده و نتایج آن در مجلد کنونی و مجلد دوم، از سری گزارشهای حکمرانی شواهد محور محرومیتزدایی ارائه شده است.
برای تحلیل دادهها، ترکیبی از روشهای تخصصی بهکار گرفته شده است: الگوریتم «بهترین-بدترین» (BWM) برای وزندهی دقیق و کاهش خطای قضاوت؛ تکنیک «تحلیل پوششی دادهها» (DEA) برای مقایسه عملکرد استانها و شناسایی «گلوگاههای نسبی فقر»؛ و تکنیک «تحلیل مؤلفههای اصلی» (PCA) برای کشف الگوهای پنهان و کاهش ابعاد دادههای پیچیده جهت ارزیابی دقیقتر وضعیت استانها.
نتایج و دلالتهای سنجش شاخص جامع محرومیت
1) در این گزارش، علاوه بر سنجش کلی فقر در کشور در ارکان و مؤلفههای مختلف، جایگاه نسبی استانها در لایههای سهگانه فقر (5 رکن، 25 معرف و 78 مؤلفه) نشان داده و مقایسه شده است. همچنین این مقادیر برای شهرستانها نیز برای دو رکن اول در مجلد دوم به چاپ رسیده است. این سنجش، این امکان را فراهم میکند وضعیت نابرابر میان استانها و شهرستانها مورد توجه واقع شود چراکه در برخی شاخصها علیرغم رشد متوسط در سطح کشور، برخی مناطق بسیار محروم هستند و این مهم در گزارشهای وضعیت فقر کشور معمولاً مورد غفلت قرار میگیرد.
2) وضعیت متفاوت استانها در ارکان مختلف این شاخص و حتی لایههای جزئیتر (معرفها و مؤلفهها)، بیانگر ماهیتهای متنوع فقر در هر منطقه است و ضرورت برنامهریزی متناسب با ماهیت اختصاصی فقر در همان منطقه را گوشزد میکند.
۳) این گزارش با شناسایی اختصاصی «نقاط گلوگاهی فقر» در سطح استانها و شهرستانها، مبنایی دقیق برای مداخلات سیاستی فراهم آورده است. این نقاط گلوگاهی نشان میدهند که کدام شاخصها بیشترین سهم را در تشدید محرومیتِ هر استان/شهرستان دارند. این رویکرد به سیاستگذار کمک میکند تا برای اثربخشی حداکثری، اقدامات خود را بر شاخصهای دارای اولویت در هر استان متمرکز سازد. علاوه بر این، با تعمیم همین الگو، «گلوگاههای فقر در کشور» نیز استخراج شده است که بیانگر مؤلفههایی است که در مقیاس کشوری، بیشترین وزنِ محرومیتزا را به خود اختصاص دادهاند.
4) در نقشه وضعیت استانها و شهرستانها در برخی مؤلفهها، ماهیت منطقهای فقر قابل مشاهده است؛ بهاین صورت که مناطق همجوار در وضعیتهای مشابه و نزدیک به هم قرار دارند. این ماهیت منطقهای در سطحی پایینتر از استان معنادار است. مثلاً جنوب استان سیستان و بلوچستان، جنوب کرمان و شرق هرمزگان با وجود قرارگیری در سه استان مختلف، در شاخص فقر تشابه دارند. مشابه این در مناطق مختلف دیگر نیز قابل مشاهده است.
5) نتایج نشان میدهد استانهایی که در ارکان اول و دوم شاخص جامع محرومیت، وضعیت مطلوبی دارند، عموماً در ارکان چهارم و پنجم وضعیت نامناسبی دارند که میتواند حاکی از آثار منفی توسعه و محرومیتزدایی نامتوازن بر ابعاد اجتماعی باشد.
6) تحلیل نتایج حاکی از آن است که سه رکن اول (شامل نیازهای حیاتی، دسترسی به خدمات عمومی و اشتغال مولد) ماهیت متفاوتی از ارکان چهارم و پنجم (شامل قابلیت فردی و قابلیت ساختاری-اجتماعی) دارد. دسته اول را میتوان شاخصهای فنی-اقتصادی فقر به حساب آورد و دسته دوم را شاخصهای اجتماعی فقر دانست. براین اساس میتوان گفت شاخص جامع محرومیت، شاخص «اقتصاد اجتماعی» فقر است. رفتار این دو دسته شاخص در بین استانها و شهرستانها نشان میدهد که سیاستگذار باید دیدگاهی جامع به تمامی ارکان پنجگانه فقر داشته باشد.
7) شاخص ترکیبی بهعلت تعدیل شاخصهای متعدد، وضعیتهای مختلف و ابعاد پیچیده فقر را منعکس نمیکند. از این رو، این گزارش بهجای تمرکز بر یک عدد نهایی، بر پایش چندوجهی و متوازنِ مؤلفهها تأکید دارد. در همین راستا، توصیه میشود سیاستگذاران و مجریانِ محرومیتزدایی، ضمن رصدِ پیوستهی اثرات مداخلات خود بر تمامی ارکان این شاخص، نسبت به اتخاذِ تدابیر اصلاحی برای بهبود و ارتقای وضعیتِ ابعاد مختلف آن اقدام نمایند
مسیرهای پیشِ رو
در گامهای آتی، دقت اندازهگیری این شاخص و توان تحلیلی آن برای سیاستگذاری افزایش خواهد یافت. افزایش ریزدانگی دادهها تا لایههای بخش و خانوار، افزایش دقت در محاسبات شاخصهای رکن دسترسی به خدمات عمومی، افزایش غنای دادهها در ارکان اشتغال مولد و قابلیتها با جمعآوری گستردهتر دادهها از دستگاهها و اجرای پیمایش ملی محرومیت، افزودن شاخصهای نابرابری، افزودن سری زمانی دادهها برای شاخصها و در نهایت، مدلسازی و پیشبینیهای دادهمحور برای کمک به سیاستگذاری ازجمله مواردی است که درگزارشهای آینده به آنها پرداخته خواهد شد.
